Ethiek·Politiek·Rechtvaardigheid

Een Pleidooi voor een Federaal Europa: reflectie naar aanleiding van Griekenland en de vluchtelingencrisis

– Door Marcus Düwell (Universiteit Utrecht) – 

Als aan de zuidoostelijke grens van Europa plotseling hekken worden geplaatst en het Hongaarse leger in positie wordt gebracht om Europa tegen de stroom van vluchtelingen te verdedigen, moet men zich zorgen maken over de toekomst van Europa. Zal Europa de vluchtelingenstroom als een gemeenschappelijk probleem beschouwen? En zullen de Europese leiders hun globale verantwoordelijkheid nemen? Net bijgekomen van de Griekse crisis staan de als Unie verzamelde Europeanen opnieuw voor die centrale vraag: wat moet ‘Europa’ voor ons gaan betekenen?

Vluchtelingenbeleid en het functioneren van Europa

Het vluchtelingenbeleid is van oudsher geen Europese kwestie. De vooralsnog geldige afspraken, opgetekend in de Dublinverordening, bepalen immers dat het asielbeleid primair een nationale taak is. Deze afspraken, oorspronkelijk van 1990 en inmiddels 2 keer licht gewijzigd, regelen primair welk lidstaat de verantwoordelijkheid heeft om een asielverzoek in behandeling te nemen. Maar sinds een aantal weken worden pogingen gedaan om een gemeenschappelijk beleid te ontwikkelen. Het handelen van de Duitse Bondsregering was daarbij van cruciaal belang. Merkel besloot vluchtelingen ruimhartig op te vangen en eiste solidariteit van haar Europese collega’s. Dit beleid wordt door sommigen bewonderd en door anderen gevreesd, en velen constateren de interne spanningen tussen zij die asielzoekers hartelijk ontvangen en zij die opvangcentra liever zien branden. Ondertussen kunnen we ons afvragen waarom de Duitse regering nu Europese solidariteit eist terwijl nog geen twee maanden geleden de Duitse minister van financiën hard afrekende met Griekenland.

Los van de persoonlijkheden van Merkel en Schäuble denk ik dat deze crises wijzen op een diepe Europese spanning, veroorzaakt door de combinatie van grote en bij uitstek Europese vraagstukken en weinig slagvaardige Europese instituties. De competenties van de Brusselse instituties zijn simpelweg niet in dezelfde mate gegroeid als de Europese Unie zelf: vrijwel altijd bepaalt de Europese Raad van nationale regeringsleiders de agenda. Als gevolg van deze dysfunctionele structuur maken de qua bevolking en economie grootste landen, Duitsland en Frankrijk (en steeds vaker Duitsland alleen) de Europese dienst uit. En dat roept de vraag op wat wij precies van Europa kunnen en mogen verwachten.

Waarom Europa?

Waarom willen we überhaupt een gemeenschappelijk Europa? Wat was ook alweer de reden? Het lijkt alsof de bestaansreden kwijt zijn. Het is opvallend hoezeer het grote verhaal dat tot de jaren 90 altijd over Europa verteld werd, uit het publieke debat is verdwenen. Het oude verhaal achter het verdrag van Rome (1955) was duidelijk: een herhaling van de Tweede Wereldoorlog moest worden voorkomen. We hadden een stabiele vorm van samenwerking nodig om de bijna pathologische oorlogsvoering van het oude Europa de kop in te drukken, en we moesten in de context van de koude oorlog een sterk verband tegen de bedreiging van de Sovjetunie te vormen. Natuurlijk ging het ook om kool en staal en andere economische belangen die de materiele basis vormden voor het politieke project, maar tot 1989 was dit grote verhaal voortdurend op de achtergrond aanwezig. Na afloop van de koude oorlog wordt de Europese eenwording uitgebreid naar meer landen, en transformeren steeds meer nationale beleidsterreinen zich tot Europese onderwerpen. Het vredesverhaal verdween naar de achtergrond – tot het Ukraine-conflict had men immers ook het gevoel voor de Russen niet bang te hoeven zijn.

Gezien deze geschiedenis is het dus helemaal niet gek dat de Europese landen zich weinig solidair opstellen. Europa ging over veiligheid en voorspoed, niet solidariteit. De vluchtelingencrisis en het Griekse debacle tonen echter aan dat een nieuw verhaal onvermijdelijk is.

Het kan niet zo zijn dat Europa in het ene geval een solidaire koers vaart en het in andere geval niet thuis geeft, simpelweg omdat dit de opvattingen van machtige Duitse politici weerspiegelt. Dit soort belangrijke besluiten horen gemeenschappelijker en doordachter genomen te worden. Als we willen dat Europa daadwerkelijk een aanvaardbaar monetair beleid voert moet Europa invloed hebben op cruciale beleidsterreinen, waaronder de werkgelegenheid, de werkloosheid, de zorg en de pensioenen. Zou men rond het vluchtelingenvraagstuk een verantwoord langetermijnbeleid willen ontwikkelen, dan is niet alleen afstemming nodig rond de verdeling van vluchtelingen maar ook wat betreft een preventief beleid om het ontstaan van vluchtelingstromen te voorkómen. En dat vooronderstelt weer dat Europa in het Midden-Oosten en Afrika een grotere rol speelt en er op buitenlands beleid, ontwikkelingssamenwerking en defensie Europees beleid wordt gemaakt.

Deze analyse gaat ook op voor tal van andere vraagstukken. Denk aan de regulering van globale financiële markten of de regulering van het internet, waar Europese landen een vitaal belang hebben zaken niet aan de Amerikanen over te laten. Als we verder de toekomst in kijken moeten we met name aan milieuvraagstukken denken. Klimaatverandering vindt volgens alle internationale rapporten sneller plaats dan verwacht. Over energiebeleid worden op dit moment belangrijke beslissingen genomen. De Verenigde Naties hebben afgelopen zomer een rapport gepubliceerd waaruit blijkt dat we in 2100 een wereldbevolking van 11 miljard mensen kunnen verwachten (en dat is nog een redelijk conservatieve inschatting). Sta even stil bij de voorspelling dat klimaatverandering en bevolkingsgroei met name in Afrika dramatische effecten zullen hebben – hoeveel vluchtelingen zal dat in de toekomst opleveren?

Deze lijst van uitdagingen is niet volledig, maar maakt duidelijk dat allerlei uitdagingen zeker niet op het niveau van landen zoals Slovenië en Luxemburg, ook niet op het niveau van Zweden en Nederland en zelfs niet op het niveau van Duitsland en Frankrijk kunnen worden opgelost. Hier is fundamentele Europese afstemming nodig. Wie denkt dat wij vluchtelingen moeten helpen en dat wij ervoor zouden moeten zorgen dat in hun land van herkomst leefbare situaties ontstaan, moet zich ook afvragen welke institutionele politieke structuren nodig zijn om dit soort vraagstukken effectief aan te pakken. Daarbij hoort een verhaal dat uitlegt waarom wij Europa nodig hebben, want Europa bestaat vandaag de dag in eerste instantie niet om oorlogen tussen Europese landen te voorkomen of om ons tegen Poetin te beschermen. Integendeel: Europa is nodig om ons in grotere mate in staat te stellen om op globale uitdagingen te kunnen reageren, en om in de richting van een wereld te werken die het ontstaan van sommige globale conflicten zou kunnen voorkómen in plaats genezen.

Maar wat vereist zo’n Europa?

De vorm van Europa

In de huidige vorm is Europa een compromis waarmee waarschijnlijk niemand echt tevreden mee is. Een centraal probleem van Europa lijkt mij te zijn dat de Europese Commissie voor alle gekke Brusselse fratsen verantwoordelijk wordt gehouden. Maar in vele opzichten is de Commissie in het huidige institutionele setting gereduceerd tot het secretariaat van de Europese Raad, die een soort geïnstitutionaliseerde notie van wantrouwen tegen een te sterk Europa lijkt te vormen. De regeringsleiders zijn nationaal gelegitimeerd en worden ook nationaal afgerekend. Zij kunnen bij de meeste cruciale vragen door een echte Europese agenda heen fietsen – sommigen met meer invloed en sommigen met minder. En dat betekent dat het afhangt van ad-hoc coalities of Griekenland wel of niet als een Europees probleem wordt beschouwd. Dit maakt nationale democratie tot een karikatuur en een Europese democratie onmogelijk. Welke oplossingen zijn er?

Ik pleit voor een federaal Europa: draag die taken over naar Europa die alleen door een sterk Europa aangepakt kunnen worden en zorg ervoor dat Europa in staat is een eigen politieke agenda te ontwikkelen die een eigen regering kan uitvoeren, en waarvoor deze regering rekenschap moet afleggen tegenover een Europees parlement. Dit stelt Europa in staat om aan de grote toekomstvragen mee te werken en in grote conflicten niet alleen toeschouwer te blijven. Dit zorgt er ook voor dat democratie ook weer iets betekent, omdat het door ons gekozen parlement in Brussel en de door dit parlement gelegitimeerde regering de handelingsbekwaamheid hebben om daadwerkelijk invloed uit te oefenen. Bovendien zou een discussie over zo’n politieke agenda ook eindelijk een Europese publieke discussie met Europese belangenvertegenwoordiging mogelijk maken. Ik zou graag willen zien dat Joschka Fischer met Frits Bolkestein ruzie maakt over het Europese milieubeleid, dat Thomas Piketty met Martin van Hees discussieert over de Europese arbeidsmarkt en dat paus Franciscus aan Sybrand Buma uitlegt wat een christelijk vluchtelingenbeleid is. En ik zou met name willen dat dit discussies zijn waarin de protagonisten niet hun nationale belang vertegenwoordigen maar twisten over een gemeenschappelijk Europees beleid.

Natuurlijk is een goede politieke structuur in Europa niet voldoende om globale uitdagingen op te lossen – hiervoor zijn ook globale vormen van politieke samenwerking nodig. Maar de vraag is allereerst hoe Europa op dit globale niveau überhaupt een rol zou kunnen spelen. Mij lijkt de vorming van een slagkrachtig Europa een belangrijke voorwaarde voor het vinden globale oplossingen en zeker een voorwaarde voor invloed van Europeanen op globaal niveau. Erg veelzeggend vond ik een foto van de klimaatconferentie van Kopenhagen in 2009 waar Obama met de regeringsleiders van China, Brazilië en India in een kamer zat te vergaderen terwijl Merkel, Sarkozy en Brown voor de deur zaten te wachten om een afspraak met Obama te krijgen. Dat zou wat mij betreft anders moeten zijn. Democratie binnen Europa gaat alleen ergens over als Europa ook op globaal niveau meespeelt.

Dit Europa moet geen fort Europa worden dat zich afsluit voor al het vreemde, maar juist een actief Europa dat meedoet aan de vormgeving van de toekomst van de wereld. Zo’n federaal Europa hoeft ook niet centralistisch te zijn, maar zou een heleboel vragen aan nationale regeringen over kunnen en moeten laten. Het homohuwelijk, abortus, euthanasie en toegang tot hasj hoeven niet in Brussel geregeld te worden: federalisme kan ver gaan in het mogelijk maken van diversiteit. Bovendien is het in een federale structuur ook veel makkelijker om de Catalanen en de Schotten meer afstand tot Madrid en Londen te geven. Alleen die beleidsterreinen moeten centraal geregeld worden die voor de toekomst van centrale betekenis zijn, en die we slechts in grote internationale contexten van een antwoord kunnen voorzien.

En in elk geval wordt de vraag wat precies de taak van Europa is niet ad-hoc door Merkel beslist op het moment dat er duizenden vluchtelingen op het centraal station van München staan, maar vormt het een onderdeel van de onderhandelingen over de constitutionele vorm van Europa.

Het nationalistische antwoord luidt: bouw een Chinese muur rond Europa en reduceer de Europese samenwerking tot iets dat niet veel meer is dan een losse verzameling van multilaterale verdragen. Ik weet niet of dit überhaupt kan en ergens op slaat. Maar het is natuurlijk evident dat een re-nationalisering geen enkel globaal probleem oplost. Ik weet ook niet waarom men denkt dat dit democratischer zou zijn dan een federale oplossing. Binnen het nationale antwoord is het mogelijk om nationale parlementen te kunnen legitimeren maar nationale overheden zullen onherroepelijk met andere landen moeten onderhandelen over globale handelingsstrategieën omdat zij zelf weinig vermogen hebben om uit eigen initiatief iets aan deze problemen te doen. Bovendien zou in een Europa dat op basis van multinationale verdragen zou functioneren precies dezelfde landen de toon voeren die dit nu ook doen.

Waarom komt het federale Europa niet?

Het nationalistische antwoord wordt in diverse toonaarden verkondigd: Wilders, Le Pen en Pegida schreeuwen het hardop, maar het voorstel tot herziening van de Europese verdragen van Cameron komt op iets soortgelijks neer, de Hongaarse premier wil dit in wezen ook en de politiek van de minister-president van Beieren gaat in dezelfde richting. Bovendien lijken veel uitspraken van politici door heel Europa te suggereren dat ze eveneens voorstander van zo’n re-nationalisering zijn. Men hoort weinig geluiden die hardop een federale optie bepleiten. Misschien zijn sommige politici bang voor de burgerlijke onvrede, en willen ze de kiezer geruststellen door te vast te houden aan de oude natiestaat. Maar misschien is die angst onterecht. De lage opkomstcijfers suggereren dat veel kiezers het huidige debat niet langer geloofwaardig vinden – misschien zou het juist helpen om eens over echte alternatieven te debatteren. Gezien problemen waarmee Europa nu en in de toekomst geconfronteerd wordt, zouden politici de kans moeten wagen.

En dit brengt mij tot mijn laatste vraag, namelijk waarom men zo bang is om een grote stap richting een federaal Europa te zetten. Natuurlijk is ook mij duidelijk dat zo’n omslag enorm veel vragen en problemen oproept – maar onze wereld is gewoon niet makkelijk, volstrekt onafhankelijk van welke strategie wij kiezen om met deze complexiteit om te gaan. Waarom zouden we geen perspectief ontwikkelen op een federaal en veerkrachtig Europa met een grotere probleemoplossende capaciteit? Waarom vragen wij ons helemaal niet meer af wat de toekomst van Europa zou kunnen en moeten zijn?

Ik kan drie mogelijke antwoorden bedenken: de eerste verklaring luidt dat mensen niet zien dat wij daadwerkelijk met problemen als vluchtelingstromen, klimaatverandering, regulering van het internet etc., geconfronteerd zijn. Het kan zijn dat sommigen dit inderdaad niet door hebben – er zijn immers nog altijd mensen die denken dat er geen klimaatverandering plaatsvindt. De feiten in deze context zijn echter volstrekt eenduidig dus ik heb moeite te begrijpen dat geïnformeerde mensen zo’n positie vol zouden kunnen houden. Maar het is wel opvallend dat sommige van de meest urgente uitdagingen – zoals klimaatverandering – in de politieke discussie van de afgelopen jaren geen prominente rol heeft gespeeld. Dat zou een mogelijke verklaring kunnen bieden voor het feit dat veel mensen dit probleem niet als urgent ervaren: als in de politieke discussie deze uitdagingen niet ter sprake komen, dan voelt men natuurlijk ook de druk niet zo sterk om over nieuwe institutionele vormen na te denken om op deze uitdagingen te kunnen reageren. Dat zou een verklaring zijn maar het lost natuurlijk niets op.

De tweede verklaring luidt dat men niet gelooft dat voor de oplossing van deze vragen een effectiever en sterker Europa nodig is, maar dat men denkt dat dit het beste door een samenwerking van Luxemburg, Malta en Slovenië opgelost kan worden. Ook hier kan ik mij niet voorstellen dat er veel mensen zijn die – als ze rustig erover nadenken – tot deze conclusie zouden komen. Natuurlijk kan men twijfels hebben of er op Europees niveau democratische instituties mogelijk zijn en of er zoiets kan ontstaan als een Europese democratische cultuur. Maar als de bestaande nationale staten simpelweg bepaalde problemen niet kunnen aanpakken dan zie ik geen alternatief voor het federale project.

Blijft over een derde antwoord: ik vrees dat er mensen zijn die best doorhebben dat wij met al deze problemen geconfronteerd zijn en die ook snappen dat de huidige nationale staten niet in staat zijn om tot effectieve oplossingen te komen. Maar cynici betwisten misschien dat er überhaupt een oplossing mogelijk is. Ze gaan ervan uit dat wij sowieso niet in staat zijn om een reeks van globale uitdagingen het hoofd te bieden. De inschatting zou kunnen zijn dat het nog slechts een tijd zou kunnen duren voordat deze problemen ook hun eigen welvaart aantast. Een Chinese muur rond Europa beschermt hen voor het te snelle doordringen van al deze problemen tot hun achtertuin, en minder Europese samenwerking zorgt dat ze niet mee hoeven te betalen aan de problemen van de Grieken. En voordat alles echt in de soep loopt zijn ze misschien al wel dood. Jammer dat hun kinderen dan de rekening moeten betalen. Maar ja: aan collateral damage valt toch niet te ontkomen.

Mij lijkt dat een openhartige discussie over de toekomst van Europa ons de kans biedt om te bedenken hoe we veerkrachtige institutionele structuren kunnen ontwikkelen die daadwerkelijk de mogelijkheid bieden om toekomstige uitdagingen aan te kunnen gaan. Dat zou niet betekenen dat wij deze structuren morgen kunnen oprichten maar het zou betekenen dat wij naar de wegen zouden moeten zoeken hoe een dergelijk Europa vorm kan krijgen. Veel Europese politiek lijkt voort te komen uit angst ingehaald te worden door de werkelijkheid, en een geloofwaardige discussie zou een verademing zijn. Die discussie moet niet gaan over de Europese Unie van vroeger maar over de uitdagingen van vandaag én van morgen. Want we hebben een democratisch en juist daarom federaal Europa hard nodig.

Een gedachte over “Een Pleidooi voor een Federaal Europa: reflectie naar aanleiding van Griekenland en de vluchtelingencrisis

  1. Laten we voor die openhartige discussie over de toekomst van Europa de tijd nemen en Wilders, Le Pen, Pegida, maar ook Syriza in Griekenland serieus nemen. Het grootste struikelblok naar een federaal Europa is mijns inziens de democratische tekortkoming bij de Europese instellingen. De oren hagen teveel naar het grootkapitaal en haar duizenden lobbyisten. Kritiek op keuzes die Europa maakt wordt consequent weggehoond. Geluiden van Tsipras aan de ene en Le Pen aan de andere kant worden arrogant terzijde geschoven. Het is alsof de Europese Commissie en de Raad van Europa alleen maar kan zeggen: “My way or the highway”. Ik denk dat we eerst moeten erkennen dat de EU geen democratisch project is. Het is een project van de markten. Hoe kunnen we Europa zo omvormen zodat het project straks van ons allemaal is? Deze vraag lijkt me een goed startpunt. De discussie over welk Europa we als eindresultaat willen hebben mag wat mij betreft jaren duren. Laten we de tijd nemen.

    Like

Geef een reactie

Vul je gegevens in of klik op een icoon om in te loggen.

WordPress.com logo

Je reageert onder je WordPress.com account. Log uit / Bijwerken )

Twitter-afbeelding

Je reageert onder je Twitter account. Log uit / Bijwerken )

Facebook foto

Je reageert onder je Facebook account. Log uit / Bijwerken )

Google+ photo

Je reageert onder je Google+ account. Log uit / Bijwerken )

Verbinden met %s